关于印发污水处理和垃圾处理领域PPP项目合同示范文本的通知

财办金〔2020〕10号

各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局），新疆生产建设兵团财政局：

　　为推动污水处理和垃圾处理领域PPP项目规范运作，加强项目前期准备和合同管理工作，我们组织编制了污水处理厂网一体化和垃圾处理PPP项目合同示范文本，现印发你们，请结合项目实际参考使用。

　　附件：1. 合同示范文本使用说明

　　2. PPP项目合作协议

　　3. PPP项目承继协议

　　4. 污水处理厂网一体化PPP项目合同

　　5. 污水处理厂网一体化PPP项目运营维护服务协议

　　6. 垃圾处理PPP项目合同

　　财政部办公厅

　　2020年2月21日

附件下载:

·         附件1 合同示范文本使用说明
附件2 PPP项目合作协议
附件3 PPP项目承继协议
附件4 污水处理厂网一体化PPP项目合同
附件5 污水处理厂网一体化PPP项目运营维护服务协议
附件6 垃圾处理PPP项目合同

附件1: 

污水处理厂网一体化及垃圾处理PPP项目合同示范文本使用说明

一、编制依据

本示范文本依据《中华人民共和国政府采购法》、《中华人民共和国民法总则》、《中华人民共和国合同法》等相关法律法规，以及《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）、《财政部关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金〔2014〕156号）、《财政部关于印发<政府和社会资本合作项目政府采购管理办法>的通知》(财库〔2014〕215号)、《财政部关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金〔2016〕90号）、《财政部办公厅关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）、《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号）等相关规范性文件编制，并将根据适用法律的规定适时进行修订和完善。

二、组成部分

本示范文本由以下合同文件组成：

（一）合作协议，指《政府和社会资本合作（PPP）项目合作协议》；

（二）PPP项目合同，指《污水处理厂网一体化政府和社会资本合作（PPP）项目合同》和/或《垃圾处理政府和社会资本合作（PPP）项目合同》；

（三）运营维护服务协议，指《污水处理厂网一体化政府和社会资本合作（PPP）项目运营维护服务协议》；

（四）承继协议，指《政府和社会资本合作（PPP）项目承继协议》。

三、适用范围

（一）适用项目类型

1. 污水处理厂网一体化PPP项目

本示范文本主要适用于属于政府公共服务范围的污水处理厂网一体化PPP项目;单体污水处理厂PPP项目、特殊行业的污水处理PPP项目（如农村分散式污水处理项目、工业园区污水处理项目）以及包含污水处理服务在内的水环境综合整治类PPP项目可参考适用本示范文本。

其中，《PPP项目合同》由污水处理厂网一体化PPP项目合同标准条款和存量厂网一体化PPP项目合同特殊条款两部分组成，新建污水处理厂网一体化PPP项目适用标准条款;存量污水处理厂网一体化PPP项目在适用标准条款基础上，以特殊条款代替或增补相应的标准条款内容。

2. 垃圾处理PPP项目

本示范文本主要适用于属于政府公共服务范围的新建城市生活垃圾处理PPP项目（焚烧发电工艺）;采用其他垃圾处理工艺及特殊行业的垃圾处理PPP项目（如农村生活垃圾处理项目、餐厨垃圾处理项目等）可参考适用本示范文本。

（二）直接适用于设立项目公司的运作架构

本示范文本仅考虑设立项目公司运作的情形，不设项目公司运作的PPP项目可参考适用。

（三）适用示范文本的细化和补充

本示范文本作为各地实施污水处理厂网一体化或垃圾处理PPP项目过程中签订的示范性文件。鉴于项目的具体情况各有不同，各地在参照使用本示范文本时，应根据实际情况对本示范文本的相应条款加以选择适用、细化和补充。但是，合同约定不得违反PPP适用法律的相关规定，包括但不限于：

1. PPP参与主体方面：

（1）政府方签约主体应为县级及县级以上人民政府或其授权的机关或事业单位，国有企业或政府融资平台公司不得作为政府方签署PPP项目合同；

（2）政府融资平台公司及其实际控股的国有企业，不得作为社会资本参与PPP项目。

2. 规范推进PPP项目实施方面：

（1）不得采用建设-移交（BT）方式实施；

（2）合作期限（含建设期）不得低于10年；

（3）政府方不得进行变相融资举债，包括不得利用PPP、政府出资的各类投资基金等方式违法违规变相举债；不得以任何方式承诺回购社会资本的投资本金；不得以任何方式承担社会资本的投资本金损失；不得以任何方式向社会资本承诺最低收益或固定收益回报；不得为项目债务提供任何形式担保；不得对任何股权投资方式额外附加条款变相举债；

（4）社会资本方不得只承担项目建设、不承担项目运营责任，弱化或免除社会资本的投资建设运营责任；

（5）不得以债务性资金充当项目资本金，虚假出资或出资不实；

（6）不得约定将项目运营责任返包给政府方出资代表承担或另行指定社会资本以外的第三方承担；

（7）每一年度本级全部PPP项目从一般公共预算列支的财政支出责任，不超过当年本级一般公共预算支出的10%;

    （8）相关法律和政策规定的其他违法违规现象。

四、签约主体及时序安排

（一）中标/成交通知书发出后、项目公司设立前，由本级人民政府或其授权的实施机构（以下简称“实施机构”）与中选社会资本同时签署以下协议：

1.《合作协议》，主要确认采购双方达成的项目合作核心条件，包括项目合作内容、合作期限、政府方和中选社会资本的主要权利和义务、绩效目标等；

2.《PPP项目合同》及《运营维护服务协议》（如有）。

（二）项目公司设立后，由项目公司与实施机构和中选社会资本签署关于《PPP项目合同》及《运营维护服务协议》（如有）的《承继协议》，承继中选社会资本在前述合同文件项下的权利义务。项目公司签署《承继协议》后，社会资本与实施机构之间的权利义务按照《合作协议》等相关约定执行。

五、合规风险提示

在采用PPP模式实施项目的过程中，政府方应重视项目的程序合规性，不得发生违反PPP适用法律相关规定的情形，包括但不限于：

（一）前期准备工作不到位：

1. 项目不符合城市总体规划和各类专项规划的；

2. 新建、改扩建项目未按规定履行相关立项审批手续的；

3. 涉及国有资产权益转移的存量项目未按规定履行相关国有资产审批、评估手续的；

4. 未通过物有所值评价和财政承受能力论证的。

（二）未按规定开展“两个论证”：

1. 已进入采购阶段但未开展物有所值评价或财政承受能力论证的；

2. 虽已开展物有所值评价和财政承受能力论证，但评价方法和程序不符合规定的。

（三）未按规定开展政府采购活动：

1. 已进入采购阶段或执行阶段的项目，未按政府采购相关规定选择社会资本合作方的；

2. 采用单一来源采购方式的项目，但不符合法定条件和程序的；

3. 设置明显不合理的准入门槛或所有制歧视条款的；

4. 未经采购程序直接指定第三方代持社会资本方股权的。

（四）未按规定进行信息公开：

1. 违反国家有关法律法规，所公开信息与党的路线方针政策不一致或涉及国家秘密，可能危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定，或涉及商业秘密、个人隐私和知识产权可能损害公民、法人或其他组织合法权益的；

2. 未按规定及时充分披露项目信息或披露虚假项目信息的。

《合作协议》使用说明

《合作协议》为示范文本的重要组成部分，对政府方和中选社会资本双方合作关系的建立、项目公司的组建及其他重大权利和义务作出明确约定，该协议可适用于所有采用PPP模式实施的项目。其中，对《合作协议》的重要条款作说明如下：

一、项目合作范围的确定

（一）具体条款

详见《合作协议》第2.1款。

（二）使用说明

PPP各参与方在使用本条款时，应结合项目运作方式等具体情况在本条款中选择、确定对应的项目合作范围。合作范围须包括项目设施的运营维护，政府方应始终确保项目合作内容属于公共服务领域。同时，未经政府方同意，合作范围不应包含公共服务之外的其他经营性业务，社会资本和项目公司也不得将本项目合作范围内的经营权以出租或以任何形式转让、承包给第三人。《PPP项目合同》中关于项目合作范围的约定应与《合作协议》保持一致。

二、项目合作期限的确定

（一）具体条款

详见《合作协议》第2.4款。

（二）使用说明

PPP各参与方在使用本条款时，应结合政府所需公共产品或服务的供给期间、项目资产的经济和技术生命周期、投资回收期限、财政承受能力以及项目前期工作文件规定等综合因素相应确定项目合作期限及其起始时间要求，一般包括建设期和运营期。其中，项目建设期通常自《合作协议》生效日起算，并涵盖了设计和施工等建设工作所需期限。因此，建议PPP各参与方应当基于项目实际情况，兼顾项目必要的准备期限、设计和施工等所需的必要期限，合理确定项目建设期。同时，PPP各参与方可根据项目实施需要在《PPP项目合同》第3.4.1款中约定项目合作期限延长的相关情形，确保项目实施的灵活性和适用性。

三、项目融资义务的承担

（一）具体条款

详见《合作协议》第5.2.7款。

（二）使用说明

考虑到能否如期完成融资交割将直接影响PPP项目是否顺利实施，并且项目融资风险应当主要由社会资本承担，如果项目公司未能按照合同约定履行项目融资义务时，中选社会资本应采取有效措施完成资金筹措，避免造成项目建设资金链中断。PPP各参与方在使用本条款时，应按照项目采购要求及双方确定的融资计划和方案明确项目公司完成融资交割的具体时限，并就中选社会资本的补充融资责任予以约定。

四、项目公司股权变更的限制

（一）具体条款

详见《合作协议》第4条。

（二）使用说明

为避免由于项目公司股权结构发生变化可能会导致不适格主体成为项目投资人或实际控制人，进而影响项目的合法有序实施，PPP各参与方在使用本条款时，需要根据项目的具体情况设定股权锁定期。但是，为增加项目融资的可行性和资本的灵活性，避免僵化适用股权锁定期的约定，应在合理的期限和限度内限制社会资本不当变更股权。

五、社会资本补充履约责任

（一）具体条款

详见《合作协议》第5.2.8款。

（二）使用说明

虽然在PPP项目实施过程中，主要由项目公司按照《PPP项目合同》的约定负责项目的投融资、建设、运营和移交等具体事宜，但是考虑到PPP项目中相关建设、运营和维护等风险实际由社会资本承担，且项目公司由社会资本实际控制，当项目公司在项目建设和运营过程中出现资金、经营管理困难等导致无法继续实施的情形时，社会资本有义务在合理期限内采取有效措施恢复项目公司履约能力，确保项目的正常建设和运营管理。因此，《合作协议》应约定关于社会资本的补充履约责任。

六、争议解决方式的确定

（一）具体条款

详见《合作协议》第9条。

（二）使用说明

《合作协议》履行过程中，政府方和社会资本如发生争议，双方应当本着友好、互利的原则协商解决，必要时也可由政府有关部门调解解决。当协商或调解不成的，则双方可选择采用仲裁或诉讼方式予以解决，并在《合作协议》中明确。同时，为提高争议解决的效率，建议《PPP项目合同》与《合作协议》两份协议文件对争议解决方式的约定保持一致。

《PPP项目合同》使用说明

《PPP项目合同》是项目合同体系的核心文件，用于约定项目合作内容、双方基本权利义务等核心边界条件。其中，对《PPP项目合同》中的重要条款作说明如下：

一、项目经营权

（一）具体条款

详见《PPP项目合同》第3.2款、第3.5款。

（二）使用说明

就项目经营权授予方式上，是由政府方与社会资本方通过签署《PPP项目合同》方式授予，其中，对于存量项目，需根据适用法律规定通过经营权转让或项目设施资产所有权转让等具体方式实现。同时，就项目经营权具体权能方面，应当结合项目合作范围予以确定。

此外，就项目经营权的排他性约定上，结合同类污水处理或垃圾处理项目经验和项目实际需要，《PPP项目合同》第3.5款分别设置了项目设施的经营权和合作区域的经营权，前者的排他性限于项目设施本所，后者的排他性限于双方约定区域（如政府方行政辖区或商定的特定区域范围）；PPP各参与方应当综合考虑授予社会资本方项目经营权的独占性、排他性范围是限于项目设施，还是特定的合作区域，以保障该项目能够顺利获得融资支持、满足社会资本方合理收益的同时，政府方仍享有在排他性范围之外依法进行新建其它项目设施的权利。

二、项目前期工作及费用的承担

（一）具体条款

详见《PPP项目合同》第6条。

（二）使用说明

根据适用法律的规定，启动PPP项目采购程序前需由政府方负责组织实施必要的前期工作，对此《PPP项目合同》中需要就前期工作内容及前期工作费用的承担予以约定。PPP各参与方在使用本条款时，应当根据项目具体情况明确前期工作内容和费用承担主体以及政府方在合同约定时间内完成前期工作成果的交接。

三、土地使用权利的获取

（一）具体条款

详见《PPP项目合同》第7条。

（二）使用说明

《PPP项目合同》的项目用地条款，是在项目实施中涉及的土地方面的权利义务规定。PPP各参与方在使用本条款时，应当根据规划确定用地范围、用途和规划建设条件等因素确定项目用地的具体范围。同时，政府方应根据项目资产权属、项目投融资模式以及建设手续办理等因素，合法合理确定项目所涉建设用地的供应方式，如划拨、出让或租赁等。其中，以租赁方式供应项目所涉建设用地时，应当确保土地使用权租赁期限能够有效覆盖PPP项目的合作期限。

四、项目承包商的选择

（一）具体条款

详见《PPP项目合同》第8.3款。

（二）使用说明

PPP各参与方在使用本条款时，应当根据项目合作范围或项目采购需求，确定具体项目的承包商的范围（可包含工程总承包商、施工总承包商以及设备和材料供应商等）。其中，对于项目所涉工程建设、设备采购或服务外包的内容，如符合《招标投标法实施条例》第九条规定，中选社会资本依法能够自行建设、生产或者提供服务的，可以不再进行招标。

五、项目绩效评价机制的设置

（一）具体条款

详见《PPP项目合同》第11条。

（二）使用说明

政府付费或提供可行性缺口补助的PPP项目中，政府方应以绩效评价结果作为对价支付的依据。对此，政府方应遵循财办金〔2017〕92号、财金〔2019〕10号等文件关于“建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制，不得通过降低考核标准等方式，提前锁定、固化政府支出责任”等相关规定，建立政府、公众共同参与的综合性评价体系，由项目实施机构会同行业主管部门建立“事前设定绩效目标、事中进行绩效跟踪、事后进行绩效评价”的全生命周期绩效管理机制，制定具体的《绩效评价管理办法》作为《PPP项目合同》附件，并据此进行绩效评价和服务费价格调整，确保实现公共利益最大化。

同时，各级财政部门应根据预算绩效管理的相关规定，在项目实施阶段对项目资金管理、施工过程、竣工结算、运营管理等各方面开展监督管理，加强项目预算审核，必要时可以组织第三方机构独立开展绩效评估，将审核和评估结果作为预算安排的重要参考依据。

六、项目付费机制的设置

（一）污水处理厂网一体化PPP项目

1.具体条款

详见《PPP项目合同》第12-13条。

2.使用说明

PPP各参与方在使用本条款时，应当基于污水处理的基本水量及服务费基本单价，设置分层级的使用量付费机制，并可根据项目合作范围、回报机制、投融资结构和采购文件要求等因素，采取污水处理服务和管网服务分别报价或者合并报价模式，并相应在《PPP项目合同》中对服务费的定价、计算和调价方式予以约定。

（二）垃圾处理PPP项目

1.具体条款

详见《PPP项目合同》第12-14条。

2.使用说明

基于垃圾处理项目采用使用量付费机制，应由政府方承担提供一定的垃圾基本供应量以确保该类项目设施运营具备可行性。因此，PPP各参与方在使用该等条款时，根据具体项目情况确定政府方提供的垃圾基本供应量及计量标准、垃圾质量等事项，并以基本供应量为基准，结合当期垃圾处理结算量及垃圾处理单价，确定基本垃圾处理服务费和超额垃圾处理服务费，以及收付款程序、逾期付款责任等事项。其中，就垃圾处理单价是否调整及调整方式问题，可由PPP各参与方根据项目采购文件规定予以确定并落实到第13.2.2款约定。

同时，考虑到目前垃圾处理领域以焚烧发电为主要工艺，通过处理垃圾及综合利用，将会产生电力、热力等相关产品，可以利用对该等产品的处分收益实现项目实施的整体收益平衡。PPP各参与方在使用第14条款时，应当根据具体项目产出的产品类型完善具体条款内容。

七、项目履约担保的设置

（一）具体条款

详见污水处理厂网一体化PPP项目《PPP项目合同》第15条；详见垃圾处理PPP项目《PPP项目合同》第16条。

（二）使用说明

为确保PPP各参与方能够按照合同约定履约，在具体项目中可以要求社会资本或项目公司提供相应的履约担保。原则上，所选用的履约担保方式应足够担保社会资本或项目公司按合同约定履约，例如保障项目建设和运营的稳定开展，不会产生资金链断裂或出现重大违约情形等。PPP各参与方在使用本条款时，可以根据项目所处不同阶段、项目风险分配原则以及预期风险的发生概率等因素，确定是否需要提供履约担保以及履约担保的形式、额度和期限等。

八、政府方的介入权利

（一）具体条款

详见污水处理厂网一体化PPP项目《PPP项目合同》第17条；详见垃圾处理PPP项目《PPP项目合同》第18条。

（二）使用说明

由于PPP项目通常是涉及公共利益的特殊项目，从履行公共管理职能的角度出发，政府方需要对项目执行的情况和质量进行必要的监督和管理，在特定情形下应赋予政府方直接介入项目或临时接管项目的权利。通常情况下，政府方的介入权应适用于项目实施过程中发生短期严重的问题且该问题需要被快速解决、而政府方在解决该问题上更有优势和便利的情形。介入权作为政府方所享有的权利，其具体适用情形和行使程序可以由政府方根据项目实际情况在《PPP项目合同》中予以明确约定，通常包括发生紧急情况或者危及社会公众和公共利益的情形，以及社会资本或项目公司严重违约的情形等。

九、政府方的一般补偿义务

（一）具体条款

详见污水处理厂网一体化PPP项目《PPP项目合同》第23.1款；详见垃圾处理PPP项目《PPP项目合同》第24.1款。

（二）使用说明

由于PPP项目期限较长，且存在无法预计的风险因素较多，项目实施过程中如因法律变更、政府行政指令、公共利益需要等导致社会资本或项目公司对项目的资本投资或经常性支出增加的，政府方应当给予一定的补偿。通常情况下，应确保社会资本或项目公司不会因项目客观形势的变化而受到经济损失或获得额外利益。PPP各参与方在使用本条款时，应当明确具体补偿情形，并且可通过协商选择如现金补偿、调整服务费及/或延长合作期等不同的补偿方式。

十、合同终止与补偿

（一）具体条款

详见污水处理厂网一体化PPP项目《PPP项目合同》第24条；详见垃圾处理PPP项目《PPP项目合同》第25条。

（二）使用说明

PPP项目实施过程中，如发生政府方违约事件、社会资本或项目公司违约事件、法律变更或政府行为、不可抗力或者PPP参与各方协商一致等情形导致项目提前终止的，通常会涉及政府方接管项目设施的义务和提前终止补偿（确定终止补偿金）两方面的事项。实践中，通常只有在社会资本或项目公司违约导致项目终止的情形下，政府方可以选择是否接管该项目设施。就提前终止的补偿范围，需基于项目终止的不同事由加以合理评估确定。PPP各参与方在使用该等条款时，应当明确导致合同提前终止的情形、终止程序及其后果。

其中，对于因政府方违约事件、法律变更或政府行为等情形导致项目提前终止的，应当确保社会资本或项目公司不会因此而遭到损失或获得额外利益（其中，政府方出于公共利益而终止合同情形，一般情况下应当按照政府方违约处理，给予社会资本或项目公司合理补偿；否则，会产生不当的激励，以自愿终止合同代替违约），其提前终止补偿金通常设定为债务价值（如尚未偿还的所有贷款、项目公司股东在项目终止之前投资项目的资金总和等）加上一定的权益，也可以包括损失的未来利润（如有）；对于社会资本或项目公司违约事件导致项目提前终止的，在确定其提前终止补偿金时可选方案包括：未偿还债务的全部价值或者指定比例、折旧资产账面价值、未来现金流量净现值（扣除整改成本）、在公开市场进行PPP经营权重新采购的收益；对于不可抗力导致项目提前终止的，一般原则是由双方共同分摊风险，其提前终止补偿金通常在扣除保险理赔金额，且不包括预期利润损失的前提下，考虑未偿还融资方的贷款、项目公司股东在项目终止前投入项目的资金以及欠付承包商的款项予以确定。同时，PPP各参与方在使用该等条款时，可明确约定提前终止补偿金的具体支付方式、时间和程序要求。

十一、争议解决方式的确定

（一）具体条款

详见污水处理厂网一体化PPP项目《PPP项目合同》第26条；详见垃圾处理PPP项目《PPP项目合同》第27条。

（二）使用说明

由于PPP项目涉及的参与方众多、利益关系复杂且项目期限较长，因此在PPP 项目所涉合同中需要就合同签订后可能产生的争议解决机制进行明确约定。PPP各参与方在使用本条款时，应当根据项目的具体情况进行灵活选择，一般以仲裁或者诉讼作为最终的争议解决方式。并且，在最终的争议解决方式前应设置其他的争议解决机制，如设立项目协调委员会，以期在无需仲裁或者诉讼的情况下快速解决争议，或达成一个具有约束力、但可在之后的仲裁或诉讼中重新审议的临时解决办法。同时，为提高争议解决的效率，建议《PPP项目合同》与《合作协议》两份协议文件对争议解决方式的约定保持一致。

《运营维护服务协议》使用说明

考虑到污水处理PPP项目的行业惯例、污水处理厂网一体化PPP项目包含污水处理厂及管网的项目设施运营维护的复杂性，以及示范文本条款设置的均衡性，本示范合同文本单独编制《运营维护服务协议》以对社会资本或项目公司在合作期内的运营维护责任、项目产出标准、政府方监督管理方式和程序予以详细约定。其中，对污水处理厂网一体化PPP项目《运营维护服务协议》涉及的重要条款作说明如下：

一、项目运维产出标准的确定

（一）具体条款

详见《运营维护服务协议》第三章。

（二）使用说明

PPP各参与方在使用本条款时，应当根据项目需求目标对运营维护的具体产出标准予以明确，包括污水处理厂进水水质标准、出水水质标准、管网运营维护标准、污泥出厂标准、噪声和臭气标准等，确保符合国家、行业以及项目所在地省、市的相关规范标准，并作为社会资本或项目公司开展运营维护的最低要求。同时，产出标准的确定也应同时体现在项目绩效评价机制中。

二、项目检测、检查及处理

（一）具体条款

详见《运营维护服务协议》第四章。

（二）使用说明

项目检测是政府方行使项目知情权、管理权和监督权的重要途径，也是项目绩效评价机制的编制基础。PPP各参与方在使用本条款时，应当根据项目需求、产出目标和政府监管程度的不同，确定项目进水水质、出水水质、污泥等重要指标的检测方式和频次，确保检测频次及相关要求符合《城镇污水处理厂运行、维护及安全运行技术规程》（CJJ60-2011）等国家、行业以及项目所在地省、市的相关规范标准，并进一步明确进水水质和出水水质不达标的处置措施。

PPP专栏|中国PPP法律政策文件汇编（精华版）（截至2019年12月31日止）